martes, 6 de agosto de 2013

EL ACTO ADMINISTRATIVO

Dr. Santiago Armijos Valdivieso Mg.Sc. EL ACTO ADMINISTRATIVO 1.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES.- Todas las instituciones y entidades que forman parte de la administración pública, requieren para el cumplimiento de sus funciones tomar una serie de decisiones administrativas que permitan la atención de las necesidades de los ciudadanos, así como también para solucionar los diferentes problemas que se suscitan entre el Estado, los entes públicos y los administrados. Para ello, es necesario que toda decisión administrativa se enmarque dentro del ordenamiento jurídico y sea el resultado de un consciente, planificado y reflexivo proceso que sin dejar de proteger los intereses colectivos, reconozca y garantice los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos. Las decisiones administrativas producen efectos jurídicos y en muchos de los casos de gran trascendencia social; es por ello que con acierto la ley ha determinado expresas características para que éstas tengan validez jurídica y obliguen a las personas que ostentan una función administrativa a tomarlas con límites jurídicos que impidan los abusos y las arbitrariedades. En el caso del Ecuador, las decisiones administrativas que provienen tanto de la denominada Administración Pública Central como de la Administración Pública Institucional, están reguladas desde el Art.64 hasta el Art.99 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Pública, en los que se ha determinando cinco categorías dentro de las cuales y dependiendo del asunto, la administraciones públicas deben tomar las distintas resoluciones administrativas. Dichas categorías son las siguientes: • Actos Administrativos; • Actos de Simple Administración; • Contratos Administrativos; • Hechos Administrativos; y, • Actos Normativos. En el presente ensayo, trataré de abordar con fines didácticos la primera categoría, esto es el Acto Administrativo, enfocándome principalmente a su definición, características jurídicas, vigencia, presunción de legitimidad, e impugnación. 2. DEFINICIONES Y CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ECUATORIANO.- El Art. 65 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, define al Acto administrativo en los siguientes términos: “Es toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.” De la definición contenida en la norma jurídica antes transcrita, se puede identificar claramente los siguientes elementos jurídicos que rodean al Acto administrativo: • Es una declaración unilateral; • Es efectuada en el ejercicio de la función administrativa; • Produce efectos jurídicos individuales; y, • Produce efectos jurídicos directos. 2.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES UNA DECLARACIÓN UNILATERAL.- Sin duda alguna, el acto administrativo es una declaración, es decir una decisión con la cual se exterioriza la voluntad positiva o negativa de la administración pública, en relación a un determinado tema relacionado con el administrado. Sin la existencia de tal declaración la administración pública no tomaría decisiones y con ello incumpliría con sus funciones consagradas en la Constitución y la Ley. Por supuesto que ésta declaración para ser tomada no requiere del consentimiento o aceptación del administrado, pues la misma se la debe tomar en función del privilegio jurídico que tiene la administración pública para resolver los distintos asuntos que le competen. No obstante de aquello, cabe precisar que este “privilegio” que tiene la administración pública para tomar decisiones unilaterales, debe ser motivada de acuerdo a lo establecido en el literal l), numeral 7 del Art. 76 de la Constitución de la República del Ecuador, que textualmente dice: “…l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.” Dicha norma constitucional es contundente y clara en establecer la obligatoriedad que tiene la administración pública representada por los servidoras y servidores públicos de tomar decisiones motivadas, reflexivas, fundadas en normas jurídicas, lo cual constituye un límite que protege a los administrados de abusos del poder público que lamentablemente se dan. Cabe así mismo resaltar que la falta de motivación en la expedición de los actos administrativos se considerarán nulos. 2.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO EFECTUADO EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. Este elemento es de fundamental importancia en el acto administrativo, pues el funcionario de la administración pública que lo decide y lo expide, lo hace haciendo uso de las atribuciones que le concede el ordenamiento jurídico y la función administrativa que ostenta, mas no su título personal o de cualquier otra índole. No está por demás recordar que el Art. 226 de la Carta Magna, al referirse al Estados y sus dependencias, prevé lo siguiente: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución”. La norma constitucional transcrita claramente establece el límite bajo el cual pueden actuar los funcionarios de la administración pública, el cual no es otro que las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley, ni más ni menos. Consecuentemente si un acto administrativo es tomado más allá de esos límites, no tendrá valor jurídico alguno. Así mismo y para completar lo dicho, es pertinente citar lo establecido en los artículos 84 y 85 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Pública, los cuales en forma expresa se refieren a la competencia administrativa como medida de la potestad administrativa: “Art.84.- De la competencia.- La competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano administrativo. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se ejerzan en la forma prevista en este Estatuto.” “Art.85.- Razones de la competencia.- La competencia administrativa se mide en razón de: a) La materia que se le atribuye a cada órgano, y dentro de ella según los diversos grados; b) El territorio dentro del cual puede ejercerse legítimamente dicha competencia; y, c) El tiempo durante el cual se puede ejercer válidamente dicha competencia.” De las normas transcritas, queda claro que el ejercicio de la función administrativa, está sujeta a expresas normas, y para que los funcionarios públicos puedan ejercerla en la expedición de los actos administrativos deben respetarlas de manera estricta, caso contrario los mismos serán injurídicos. 2.3. PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS INDIVIDUALES.- Otra característica fundamental de los actos administrativos es que producen efectos jurídicos individuales, es decir efectos jurídicos para una persona o en el mayor de los casos para un conjunto de personas determinadas, excluyendo sus efectos para la colectividad o sociedad en general. Cito como ejemplo el que una determinada persona acuda a la institución respectiva que forme parte de la administración pública para solicitar un permiso o autorización para explotar un cantera de material pétreo, obteniendo como resultado un acto administrativo que niegue la pretensión expresada. En el referido caso el acto administrativo tiene efectos individuales porque afecta únicamente a la determinada persona que solicitó la autorización, más no al resto de la sociedad. 2.4. PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS DIRECTOS. Los actos administrativos producen efectos jurídicos directos por cuanto, no están subordinados a otras decisiones administrativas; es decir por sí solos causan efectos jurídicos para el ciudadano - administrado en el cual recaen. Evidentemente que previo al acto administrativo como parte de la formación de la voluntad administrativa, puede necesitarse de informes u opiniones técnico-jurídico que vendrían a ser actos de simple administración, los cuales ayudan e iluminan a los funcionarios de la administración pública para tomar los actos administrativos pero finalmente son éstos los que exteriorizan la voluntad de la administración pública. 2.5. EL ACTO ADMINISTRATIVO PARA EN LA DOCTRINA Como complemento a lo expresado respecto al acto administrativo en el ordenamiento jurídico ecuatoriano considero necesario referir lo que dice sobre el mismo tema, el connotado tratadista argentino Roberto Dromi, en su obra "DERECHO ADMINISTRATIVO", Editorial de Ciencia y Cultura "Ciudad Argentina".2001. "Acto administrativo. Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa". La definición transcrita de autoría de Roberto Dromi respecto al acto administrativo coincide plenamente con la definición que nuestra legislación ecuatoriana enunciada en el Art. 65 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, lo cual confirma que el acto administrativo tiene características jurídicas básicas: declaración unilateral, tomada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales y directos. Por su parte Manuel Ossorio, en su obra Diccionario de Ciencias Jurídicas, Sociales y Políticas, define al acto administrativo de la siguiente manera: "La decisión general o especial que, en ejercicio de su funciones, toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas" En la definición de Ossorio, se puede identificar otro elemento del acto administrativo, el cual se refiere a precisar que los actos administrativos no solo afectan a los particulares sino también a las entidades públicas, lo cual es absolutamente acertado si consideramos que también las entidades públicas pueden ser afectadas por la expedición de actos administrativos emanados de otras entidades públicas. No nos olvidemos que el acto administrativo es un tema que se enmarca dentro del Derecho Administrativo, el cual entre otras cosas se encarga de regular las relaciones entre las distintas entidades que conforman el sector público. 3. VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Una vez que la administración pública ha dictado el acto administrativo, éste debe ser notificado o comunicado al administrado para que tenga plena validez jurídica, caso contrario no producirá ningún efecto jurídico. Roberto Dromi en la obra antes citada con claridad señala lo siguiente: "...El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No es acto administrativo en el concepto que hemos señalado. Por lo tanto la notificación es elemento del acto, forma parte de él. El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al interesado, La comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado. La notificación no debe ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la garantía que consagra el art. 18 de la Constitución..." Lo afirmado por Dromi es tan cierto que incluso guarda plena armonía con el literal a) del numeral 7 del Art. 74 de la Constitución de la República del Ecuador, que prevé lo siguiente:"...7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: a)Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento." Por lo tanto, se puede afirmar que la notificación del acto administrativo, es de tal importancia que de no existir, el acto administrativo no tiene ninguna validez jurídica y consecuentemente no produce ningún efecto jurídico para el administrado. Ahora, cabe establecer cuales serías las formas de notificación que el ordenamiento jurídico ecuatoriano permite. Para ello recurriré a transcribir el Art. 127 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva que en forma acertada establece una serie de precisiones para realizar las notificaciones de resoluciones administrativas entre las que se encuentran los actos administrativos, dicha norma dice textualmente lo siguiente: "Art. 127.- Práctica de la notificación. 1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación o razón de la notificación efectuada se incorporará al expediente. 2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo. Cuando la notificación inicial se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, bajo juramento, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. 3. Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresamente su utilización, identificando además la dirección electrónica correspondiente, que deberá cumplir con los requisitos establecidos en la Ley de Comercio Electrónico. En estos casos, la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días plazo sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso. 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. 5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en un diario de amplia circulación nacional. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. La Administración Pública Central podrá establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores. 6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a. Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada; y, b. Salvo lo previsto en leyes especiales, cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento de selección o contratación pública. ". De la norma transcrita puedo concluir que la notificación de un acto administrativo y de manera general toda resolución administrativa, dada la importancia que tiene para la plena validez jurídica de las mismas, debe ser realizada atendiendo el tenor literal de lo dispuesto en el Art. 127 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, lo cual es absolutamente conveniente porque impide que el trascendental momento de la notificación del acto administrativo no quede al libre albedrío de la administración pública. 4. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- El Art. 68 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, establece que los actos administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se dicten y, de ser el caso, se notifiquen, salvo casos de excepción previstos expresamente dicho cuerpo jurídico. La presunción de legitimidad de los actos administrativos establecida en la norma citada, permite que éstos sean cumplidos en forma inmediata por los administrados, en razón de que se entiende que fueron expedidos al amparo de lo que establece el ordenamiento jurídico y de que al expedirse existe la suficiente motivación exigida por la Constitución de la República. Lamentablemente esto no siempre sucede y los administrados quedan en complicadas situaciones jurídicas que les obliga a defenderse en el ámbito constitucional o legal de acuerdo al caso, ocasionándoles cuantiosos gastos, perjuicios y estados emocionales de inmensa preocupación. De ahí la necesidad de que todo acto administrativo debe ser el resultado de un accionar responsable, ético y jurídico de los funcionarios encargados de expedirlos. En todo caso, considero que la presunción de legitimidad de los actos administrativos es acertada, dada las posibles acciones injustificados que pueden tomar los administrados para evitar su ejecución, pues al fin y al cabo los intereses colectivos siempre deberán estar por sobre los intereses particulares. 5. IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos son impugnables en dos vías: la administrativa y la judicial. La impugnación en vía administrativa se la tramitará ante la propia administración pública de la que emanó el acto administrativo y se sujetará a las normas previstas en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva que establece tres tipos de recursos administrativos: 1. El Recurso de Reposición; 2. El Recurso de Apelación; y, 3. El Recurso Extraordinario de Revisión RECURSO DE REPOSICIÓN. De acuerdo a lo establecido en el Art. 174 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, se puede interponer recurso de reposición en los siguientes casos: 1. Los actos administrativos que no ponen fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente, a elección del recurrente, en reposición ante el mismo órgano de la administración que los hubiera dictado o ser impugnados directamente en apelación ante los ministros de Estado o ante el máximo órgano de dicha administración. 2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten derechos subjetivos directo del administrado. El plazo para el recurso de reposición será de 15 días, si el acto administrativo fuera expreso; si no lo fuera el plazo será de dos meses. RECURSO DE APELACIÓN. De acuerdo a lo establecido en el Art. 176 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, se puede interponer recurso de reposición en los siguientes casos: 1. Las resoluciones y actos administrativos, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en apelación ante los ministros de Estado o ante el máximo órgano de dicha administración. El recurso de apelación podrá interponerse directamente sin que medie reposición o también podrá interponerse contra la resolución que niegue la reposición. De la negativa de la apelación no cabe recurso ulterior alguno en la vía administrativa. 2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten derechos subjetivos directos del administrado. El plazo para el recurso de apelación será de 15 días a partir de su notificación, si el acto administrativo fuera expreso; si no lo fuera el plazo será de dos meses. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.- De acuerdo a lo establecido en el Art. 178 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo, los administrados o los ministros de Estado o las máximas autoridades de la Administración Pública Central autónoma, en el caso de resoluciones expedidas por dichos órganos, por sus subordinados o por entidades adscritas, podrán interponer ante los ministros de Estado o las máximas autoridades de la Administración Pública Central autónoma la revisión de actos o resoluciones firmes cuando concurran alguna de las causas siguientes: a) Que hubieren sido dictados con evidente error de hecho o de derecho que aparezca de los documentos que figuren en el mismo expediente o de disposiciones legales expresas; b) Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental ignorados al expedirse el acto o resolución que se trate; c) Cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios falsos declarados en sentencia judicial, anterior o posterior a aquella resolución; y, d) Cuando la resolución se hubiere expedido como consecuencia de uno o varios actos cometidos por funcionarios o empleados públicos tipificados como delito y así declarados en sentencia judicial firme. El recurso de revisión se podrá interponer en el plazo de tres años a partir del inicio de su vigencia en los casos de los literales a) y b), y de tres meses a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, siempre que no hayan transcurrido cinco años desde el inicio de la vigencia del acto de que se trate en los otros casos. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en este artículo. El órgano competente para conocer el recurso de revisión deberán pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. IMPUGNACIÓN EN LA VÍA JUDICIAL.- La impugnación en la vía judicial se la tramitará ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y se sujetará para ello a las normas previstas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa que establece dos tipos de recursos contenciosos administrativos: 1. El de plena jurisdicción o subjetivo; y, 2. El de anulación u objetivo. El recurso de plena jurisdicción o subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata. El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal. De acuerdo a lo establecido en el Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, el término para deducir la demanda en la vía contencioso administrativa será de noventa días en los asuntos que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdicción, contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se impugna; y, en los casos que sean materia del recurso contencioso de anulación u objetivo se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de tres años, a fin de garantizar la seguridad jurídica. En los casos que sean de materia contractual y otras de competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco años. 6. BIBLIOGRAFÍA.- 1. Constitución de la República del Ecuador. Corporaciones de Estudios y Publicaciones. Quito - Ecuador. 2. DROMI, Roberto. "DERECHO ADMINISTRATIVO", Novena Edición, Editorial de Ciencia y Cultura "Ciudad Argentina". 2001. Imprenta Fareso S.A. Madrid - España. 3. Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Corporaciones de Estudios y Publicaciones. Quito - Ecuador. 4. Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativo. Corporaciones de Estudios y Publicaciones. Quito - Ecuador. 5. OSSORIO, Manuel."DICCIONARIO DE CIENCIAS JURÍDICAS POLÍTICAS Y SOCIALES". Vigésima Edición Actualizada, Corregida y Aumentada por Guillermo Cabanellas de las Cuevas. Editorial Heliasta. 1992. Argentina.

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